山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议表决通过了《山东省信访条例》，将于2016年1月1日起施行。这是山东省制定的第一部全面规范各级国家机关信访工作的基础性、综合性法规。

本次通过的《山东信访条例》共10章、68条，与国务院《信访条例》和其他省份信访条例相比，颇具亮点和地方特色。

一、“诉访分离、分类处理”：无需“多头信访”来回奔波

据山东省人大常委会法制工作委员会副主任江守涛介绍，《信访条例》按照“诉访分离、分类处理”的原则（条例第4条）明确了各类国家机关的信访受理范围。为解决信访渠道入口过宽、“包治百病”的职能错位，条例从正反两个方面作了规定。

从正的方向来说，就是分别规定了人大、政府、法院和检察院的信访受理清单（条例第30条、第31条、第32条），信访人可以“按图索骥”，直接向有权处理的机关提出信访事项，无需“多头信访”、来回奔波。

从反的方面来说，就是明确规定了哪些事项不能通过信访渠道解决。依照条例规定，“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”，国家机关不作为信访受理，告知信访人依法向有关机关或者机构提出（条例第33条）。

对属于本机关职责范围内的事项，法院、检察院要按照“诉访分离”的原则，将诉讼事项导入诉讼程序办理（条例第32条）；行政机关要按照“分类处理”的原则，将符合法定条件的事项分别导入行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政执法程序办理（条例第31条），而不能用信访程序代替诉讼程序或者行政执法程序。

江守涛强调，明确信访受理范围，突出“诉访分离、分类处理”，不是为了把信访的大门收窄，限制群众的信访权利，而是为了落实全面依法治国的理念，尊重诉讼、仲裁、行政复议等法定途径和行政执法程序在化解矛盾纠纷中的优先地位，引导群众更多采用法律手段“定纷止争”，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这也是把信访纳入法治化轨道的重要举措，有利于从根本上破解“信访不信法”的难题，推动信访工作回归本位。

二、类型化处理：分别规定了不同的办理程序

针对实践中存在的信访事项分类模糊、办理程序不够规范的问题，条例将信访事项划分为申诉求决类、建议意见类、检举控告类三类（条例第36条、第48条、第53条），分别设计了不同的办理程序，三者在办理方式、办理结果、办理期限等方面存在明显差别。

比如，申诉求决类事项一般涉及信访人的切身利益，需要经过严格的调查核实程序，必要时还要组织信访听证，适用处理、复查、复核“三级终结”。

建议意见类事项办理程序相对较为简单，国家机关经过研究论证作出采纳或者不予采纳的结论即可。

检举控告类事项由监察机关、公务员主管部门等有权处理机关按照专门的工作程序调查核实处理。

“这种规定有利于国家机关准确适用办理程序，及时办结信访事项，更好地维护信访人的合法权益。”江守涛介绍，为了调动广大群众参政议政的热情，条例确立了人民建议征集制度，鼓励和引导公民、法人或者其他组织就促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作、保护社会公共利益提出建议意见（条例第51条）。

三、确立信访代理制度：行动不便等特殊困难信访人可书面委托代理人

考虑到实践中一些信访人由于行动不便等特殊困难不能亲自提出信访事项，条例设立了信访代理制度，规定信访人可以书面委托一至两名代理人代为提出信访事项（条例第28条）。

信访人的近亲属或者工作人员，信访人所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民，律师、基层法律服务工作者可以被委托为信访代理人。

江守涛表示，这种制度设计，既能够满足信访人的实际需要，维护信访人的信访权益，也能够有效防止一些“职业代理人”以信访代理为名谋取不当利益或者滥用信访代理扰乱正常的信访秩序。

四、确立了“阳光信访”制度：应公开未公开的应承担法律责任

为实现信访人的知情权、参与权、表达权和监督权，增强信访工作的透明度，条例将“查询本人信访事项受理、办理情况”、“要求有关国家机关答复信访事项受理、办理结果”设定为信访人的两项法定权利（条例第12条），要求国家机关必须予以尊重和保障。确立了“阳光信访”制度，规定“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利”（条例第8条）。

同时，明确规定国家机关及其工作人员“对依法应当公开的信访事项处理情况未按照规定公开的”，应当承担相应的法律责任（条例第64条）。

五、确立民主信访、参与信访、合作信访制度

《条例》对社会力量参与信访工作作了规范，确立了民主信访、参与信访、合作信访制度。总结、概况山东省近年来探索第三方参与社会治理的实践经验，条例规定，“国家机关应当鼓励和支持社会力量参与信访工作，为信访人和信访工作提供专业咨询和服务”（条例第10条），同时从信访代理（条例第28条）、信访听证（条例第39条）、信访调解（条例第40条）以及律师参与接访（条例第24条）等多个方面，对人大代表、政协委员、律师、基层法律服务工作者、专家学者、社会志愿者等参与信访工作的具体形式作了规范。

江守涛表示，这有利于充分发挥第三方客观中立的优势，协助国家机关查明事实、分清责任、组织调解，对信访人进行心理疏导和说服教育，推动一些疑难复杂信访案件化解。

六、维护正常信访秩序：越级走访的国家机关不予受理

为引导信访人依法理性有序表达诉求，条例除了为信访人设定“按照法定程序和要求提出信访事项”、“遵守公共秩序和信访秩序”等义务以外（条例第13条），还确立了依法逐级走访、集体走访推选代表、信访事项办理终结等制度，明确规定信访人越级走访的，国家机关不予受理（条例第26条）；集体走访没有推选代表的，国家机关可以不予接谈（条例第27条）；信访事项办理终结后信访人继续信访的，国家机关不再受理（条例第46条）。

同时，在“法律责任”部分对信访人或者其他有关人员在信访活动中或者以信访为名，实施扰乱公共秩序、信访秩序等违法犯罪行为的制裁措施作了规定（条例第66条）。

按照条例规定，信访人或者其他有关人员实施围堵、冲击机关或者重要活动场所，以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响，在机关办公场所及其周边信访接待场所滞留、滋事，或者煽动、串连、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访的，将被依法追究法律责任。